九百亿住宅维修金：授权里的漏洞，被滥用的风险
▲在社区基层管理中，公共维修资金使用问题时常成为难点。（视觉中国/图）
全文共6349字，阅读大约需要12分钟
有律师认为，直接授权原则与民法典、《上海市住宅物业管理规定》均有抵触。对于部分业主共用部分的维修资金，业主大会无权决定。
让金鑫担忧的是，一些业委会“既当裁判员又当运动员”，通过修改小区规约，把业委会和物业公司获得的维修资金授权额度定得很高。
在宋安成看来，上海真正能有效运作的业委会并不多，其对维修资金的监管基本属于“形同虚设”。
文｜南方周末记者 柴会群
南方周末实习生 王新瑞 许玉珍 李佳彤
责任编辑｜何海宁
据2024年《中国物业管理》杂志一篇文章提到，上海全市住宅维修资金累计归集达九百多亿元。南方周末记者查询数份上海不同小区的审计报告发现，上海一个中型小区（500—1000户），首期维修资金多在500万元以上。
维修资金属于共有财产，业主个人无法动用。能动用维修资金的是小区物业公司，业委会则代表业主监督物业公司。 “物业公司是用钱的，业委会是管钱的；用钱的不管钱，管钱的不用钱。”上海某小区业委会副主任如此概括两者关系。
与全国许多城市存在的维修资金“程序多”“动用难”状况不同，在上海，由于一条“特别原则”的存在，动用维修资金并不难。
按这条特别原则，在非紧急状态下，通过制定或修改小区规约，业委会、物业公司无须经业主同意，就可以直接使用一定额度的维修资金。
特别原则的依据存疑，但类似做法已延续二十多年。近年来，有的业委会获得的维修资金授权额度越来越大，而真正能有效运作的业委会却不多。随着房屋渐渐老去越来越需要维修，有业内人士担心，滥用维修资金现象如果得不到有效遏制，上海曾经发生过的“外销房”事件将可能重演。
（相关报道详见南方周末《看住我们的房屋“养老金”：上海一小区的维修资金保卫战》）
1
“示范文本”里有争议
在上海，成立了业主大会的小区，通常会参考上海市房管局发布的“示范文本”，制定《专项维修资金管理规约》（以下简称“维修资金规约”）。维修资金如何用，要按规约操作。
最新的维修资金规约示范文本（以下简称“2021版示范文本”），是由上海市城市管理精细化工作推进领导小组办公室于2021年11月发布的。据该“示范文本”使用说明，维修资金规约是“由全体业主依法共同制定，对全体业主、使用人具有普遍约束力的自律性规范”。
关于维修资金的使用，2021版示范文本中有三个原则：一个“一般原则”和两个“特别原则”。
根据一般原则，如动用专项维修资金，要先由物业公司制定维修、更新、改造等方案，经相关业主同意后，才能组织实施。
广东法全律师事务所律师杨志伟认为，该一般原则与民法典的规定一致。
民法典第278条规定，使用维修资金由业主共同决定。对于业主如何共同决定，民法典中亦有明文规定。
上海的维修资金实行“按幢立账，按户核算”，动用维修资金时，要由相关业主分摊。关于维修资金如何分摊，2021版示范文本中这样写道：部分共用部分所需费用，由部分共用部分的业主共同承担；全体共用部分的费用，由全体业主共同承担。
杨志伟认为，如此分摊符合民法典规定。“比如更换小区某一栋楼的电梯，只动用这一栋楼业主的维修资金，跟其他楼的业主没有关系，当然只能由这栋楼的业主表决，不能由全体业主表决。”
南方周末记者注意到，早在2004年由上海市人大常委会颁布的《上海市住宅物业管理规定》（以下简称“上海住规”）中，就将“业主共用部分”区分为“部分业主共用部分”与“全体业主共用部分”。
2021版示范文本中的第二个原则，是紧急维修资金使用特别原则——紧急情况下，经业委会同意，物业公司可以动用维修资金。此特别原则与民法典的相关规定也一致。
而在紧急情况之外， 2021版示范文本中还有另外一条特别原则——直接授权金额的资金使用特别原则（以下简称“直接授权原则”）。按这条原则，在非紧急情况下，在一定限额以内，由业主大会授权，业委会和物业公司无须征得业主同意，均可以直接使用维修资金。
根据上述原则，上海动用维修资金分三种情况：物业公司权限内的，由物业公司决定；业委会权限内的，由业委会决定；超出业委会权限的，由业主大会决定。
据上海一家物业管理指导机构负责人介绍，业主大会对物业公司和业委会的维修资金授权有两个限额，一个是单次限额，还有一个是年度累计限额，如果超出业委会的年度累计限额，哪怕用一元钱，也要召开业主大会。
杨志伟认为，直接授权原则与民法典、上海住规均有抵触。业主大会只能决定全体业主共用部分的维修资金的使用。对于部分业主共用部分的维修资金，业主大会无权决定。
在杨志伟看来，特别原则的问题在于，将民法典中的“业主共同决定”等同于“全体业主共同决定”（即业主大会决定），忽略了“部分业主决定”这一情况。业主大会自身不能决定的事项，当然不能授权业委会或物业公司。
忽略“部分业主决定”这一情况的，不仅仅是上海的维修资金直接授权原则。南方周末记者注意到，早在建设部（即现在的住房城乡建设部）2007年发布的《住宅专项维修资金管理办法》中，就规定维修资金使用方案要“由业主大会”依法通过。住房城乡建设部于2009年12月1日发布的《业主大会和业主委员会指导规则》中也规定，使用维修资金“由业主大会决定”。
上海市律师协会物业管理业务研究委员会主任宋安成也认为，直接授权原则在合法性上确有瑕疵。在他看来，业主大会可以在个别事项上授权业委会或物业公司使用维修资金，但不应“概括性授权”，因为一旦如此，业委会和物业公司在动用维修资金时就可以不公示，业主就不知情了。
2
授权限额的漏洞
授权业委会和物业公司直接使用小额维修资金的做法，在上海已有二十多年历史。
早在上海市房管局2005年发布的《业主公约》示范文本中，就授权物业公司和业委会可直接使用一定限额内的维修资金，具体金额由各小区自己约定：
“物业维修和更新费用在_元以下，由物业管理企业直接组织实施。”
“物业维修和更新费用在_元以上_元以下，经业主委员会或者业主小组书面同意后，由物业管理企业组织实施，费用按规定列支。”
上海汇业律师事务所律师吴冬2004年曾任其所住小区业委会主任。在他看来，小额维修资金授权制度的设计初衷，是为了应对急修、小修情况：“因为小修小补、紧急民生事项不可能都开业主大会。”
曾有“上海最牛业委会主任”之称的金鑫，从2005年开始任三湘世纪花城小区首届业委会主任。据其介绍，小区成立业主大会和首届业委会时，所制定的业主公约就是参考的2005版示范文本，当时给物业公司定的维修资金授权是500元以下。
按金鑫的说法，当时他们都不懂，是筹备组中一位懂财务的街道干部从示范文本上述条款中看出问题的，认为物业公司有可能利用授权故意搞重复维修。为了堵上这一漏洞，筹备组当年制定小区规约时加了一条：同一维修项目一个月内如果重复，费用合并计算。即总额仍不得超过500元。
三湘世纪花城2005年的业主公约中，对业委会的维修资金授权是500元以上10000元以下。在此授权范围内，要求同一维修项目在2个月内若重复，必须经业主委员会审定。
然而，并不是所有小区都能把漏洞堵上。在金鑫看来，物业滥用维修资金现象从那时就有了。
上海市民乐美良从2008年起担任其原居住一小区首届业委会主任。据他回忆，不做业委会主任后，他发现小区用维修资金换了个防盗门，新换的门，其实是把旧门拆下来，“外面油漆漆一漆，再装上去，按新的算价格”。
2006年，上海市房管局曾发文要求加强维修资金管理。据这份文件，如动用维修资金，物业公司应当编制方案，公示七天后征求业主意见，补充完善后再提交业主大会或业主小组表决。不过，对于物业公司和业委会在授权范围内的维修资金是否照此操作，文件中并未明确。
南方周末记者查阅数份小区现行的维修资金规约发现，在业委会所获得的授权范围内如动用部分业主的维修资金，是否需要征得相关业主同意，均未作明确规定。实践中的做法也不一，有的小区会征询相关业主意见，有的则直接由业委会决定。
此外，业主大会的具体授权情况也五花八门。某小区最近新成立了业主大会，筹备组拟定的维修资金管理办法草案中，规定5000元以下的小修项目，业委会主任就可以直接审批使用。
3
直接授权写入正式文件
2007年，物权法颁布并实施，该法首次从法律层面明确：使用维修资金要由业主共同决定，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。
2008年，上海市房管局发布了第一个专门的《专项维修资金管理规约》示范文本，与2005年《业主公约》示范文本相比，该版示范文本有个重大改变：对于超出物业公司权限的维修项目，由先前的“经业主委员会或者业主小组书面同意”改为“经业委会同意”。2015版示范文本和2021版示范文本中，均沿用了“经业委会同意”的提法，没再提“业主小组”。
据上海住规，“业主小组”由小区某幢楼或某单元的业主组成。在上海明伦律师事务所律师袁作东看来，“业主小组”属于业主大会的组成部分，这样当只涉及动用某幢楼或某单元的维修资金时，“业主小组”表决通过，可视为业主大会通过。
金鑫认为，这样一改，维修资金的管理漏洞反而更大了。据他介绍，在其任业委会主任期间，亚洲一级aⅴ片观看6080亚洲人久久精品在授权范围内动用维修资金时分两种情况：应该由某栋楼的业主分摊的，就由业主小组表决；应该由小区全体业主分摊的，就由业委会审批。示范文本中取消“业主小组同意”提法，意味着两种情况均只能由业委会审批。
不过，杨志伟认为，就形式和性质而言，“示范文本”应当属于政府文件。但正如其名称所示，仅仅起示范作用，而不像一般政府文件那样具有强制力。
上海某小区业委会秘书戚先生认为，小区维修资金规约的制定和修改，均属于业主自治范畴，政府的示范文本仅供参考，可以“一个字也不用”。
南方周末记者联系上海市房管局采访，截至发稿，未能收到回复。
2021年1月1日，民法典实施。2024年8月，上海市房管局出台《关于规范本市住宅维修资金管理的若干规定》，这份文件中明确写道：业主大会可以决定授权物业服务企业、业主委员会直接使用维修资金的金额。这是南方周末记者查到的唯一非紧急情况下，经业主大会授权业委会可直接使用维修资金的正式文件。
南方周末记者随机查询了上海数个小区的年度审计报告，发现物业公司获得的维修资金单次授权多是5000元以下，业委会获得的单次授权多是5000元以上5万元以下。
据宋万成介绍，有的小区为了规避业主大会表决，会把项目拆分，比如业委会获得的授权是5万元，就把本来10万元的工程拆成2个不到5万元的，这在上海并非个别现象。
在杨浦区新江湾街道香景园小区，按现行的维修资金规约，业委会获得的单次授权上限是5万元，该小区在首届业委会履职期间使用的几十笔维修资金，全部在5万元以下。
三湘世纪花城小区最新版的维修资金规约显示，该小区物业公司获得的维修资金授权和20年前一样，仍是500元。金鑫认为这是合理的，在他看来，常规情况下根本不该给物业公司高额授权。“业委会存在的意义就是监督物业公司的，什么都授权，业委会干什么？”
金鑫说，很多小区由于给了物业公司高额授权，很多业委会审批维修资金时都是“闭着眼睛签字”，“签到后面就糊涂了，它（物业公司）一大叠（申请维修资金的单据）里面夹着两张有问题的，你（业委会）也签，那就完蛋了”。
4
“把关”还是“放水”
2005版和2008版的示范文本中，授权物业公司和业委会可以直接使用的维修资金，只写了单次限额，没有写年度限额。
2015版示范文本中，则首次出现了年度授权条款：
“物业设施设备和相关场地等共用部分的维修、更新费用在_元（不大于500元）以下且每年度使用该类维修工程的资金总金额在_元以下的，由物业服务企业直接组织实施，费用按规定列支”；
“物业设施设备和相关场地等共用部分的维修、更新费用在_元（不大于501元）以上_元（不大于2000元）以下，且每年度使用该类维修工程的资金总金额在_元以下的，由物业服务企业制定维修、更新方案，报业主委员会同意后，由物业服务企业组织实施，费用按规定列支。”
2021版示范文本中同样也有年度授权条款，但没有再就单次授权金额设上限。按前述物业管理指导机构负责人的说法，2015版示范文本出来之前，由于没有年度限额，不少小区的维修资金用起来“没有边”。
南方周末记者随机查询了数个小区的审计报告，发现有的物业公司获得的年度授权在30万元以上。
金鑫认为太高了。据他介绍，他做业委会主任期间，外墙防水是小区维修的主项，十年总共也不过用了66万元维修资金。
更何况，30万元仅仅是单类工程的年度授权。金鑫认为，照这种授权法，弱电类工程可以用30万元，防水、消防、电梯等都可以，“一个小区的维修资金总共才多少？”
据某小区的年度审计报告，该小区物业公司获得的年度授权是30万元以内。 2023年、2024年、2025年连续三年，该小区物业公司在授权范围内动用的维修资金分别是：29.32万元、29.39万元、30万元。
30万元并不是最高的。金鑫最近发现，2025年某小区修改了维修资金管理规约，单类工程的年度授权，物业公司达50万元，业委会达80万元。
而现实中，业委会突破年度授权限额的现象也很常见。据上海市宝山区某小区现任业委会主任介绍，其上一届业委会把届内维修资金额度用光后，仍做了许多工程，他们这一届业委会上任后，不得不替上一届清账，导致小区一个工程没做，2026年的额度就快用完了。
金鑫尤其感到担忧的是，近年来，一些业委会“既当裁判员又当运动员”，修改小区规约不是把关，而是放水，故意把授权额度定得很高。有些规约如果咬文嚼字，还会发现字里行间“埋了炸弹”，给小区未来带来隐患。
上述物业管理指导机构负责人告诉南方周末记者，她指导过的某小区业委会，想通过修改规约把授权额度改成98万元，而这个小区维修资金余额总共才520万元，“它（物业公司）准备干几年把所有的维修资金掏空跑路。”该负责人说。
5
“外销房”的警示
随着上海业委会动用维修资金的权力越来越大，其自身建设不足和缺乏监督的问题也逐渐凸显。在宋安成看来，虽然上海90%的小区成立了业委会，但真正能有效运作的并不多，其对维修资金的监管基本属于“形同虚设”。
更何况，在金鑫看来，有相当一部分业委会与物业公司“穿一条裤子”。
金鑫向南方周末记者表示，在上海现行制度下，要想套取维修资金，业委会单独做是不可能的，因为钱不经业委会的手；物业公司单独做是有可能的，因为物业公司可以利用业委会成员不懂流程，骗他们盖章；而物业公司与业委会一旦联手，就会“所向披靡”。
上海申新花苑业委会主任柴俊勇将业委会定义为一个“有职、有权、有钱”的新型社会组织：“有能力的人不愿意干，没能力的人干不了，心术不正的人抢着干。”
据柴俊勇介绍，上海市委对加强业委会建设非常重视，从2025年开始作为“一号工程”来抓，他的一些建议已被采纳。
柴俊勇是一名退休厅级干部，曾担任上海市政府副秘书长。四年前，小区业主与物业公司矛盾加剧，业委会“躺平”， 物业公司准备退场，小区面临瘫痪。在居委会书记动员下，69岁的柴俊勇出任业委会主任。
在金鑫看来，一些业委会之所以“无法无天”，与业主的漠视有关。他说，20年前担任业委会主任时，每一次开业主大会，他们都会把半年期间的文件全部印刷、装订，发给每家每户。封面上打一行字：漠视将葬送大家的权利。“呼吁20年了，到现在人们的观念还是这样。”
乐美良还记得，自己当年做业委会主任时，有关领导嘱咐他，要尽量“把口袋捂紧”，不能轻易动用维修资金，因此他那一届业委会没花一分钱。但他后来发现，业委会的权力越来越大，动用维修资金越来越容易。
据上海市长宁区某小区业委会主任介绍，其小区是本世纪初建成的，十几年来，物业公司已几乎花完小区维修资金。几年前，她和几位业主发现问题后，主动参选业委会。上任后小区电梯面临更换，由于无维修资金可用，只好发动业主自筹资金。而一个相邻的同房龄小区，就是用维修资金换的电梯。
金鑫告诉南方周末记者，近几年，由于政府加强了监管，并且强制要求公共收益补充维修资金，上海的维修资金余额不再像先前那样大幅下降，开始平稳增长。但滥用现象还需从根本上得到遏制。
20世纪80年代，上海曾建有一批“外销房”，由于当时尚未建立维修资金制度，业主买房时没交维修资金。20年后，随着房屋老化，这批房子的修缮成为难题，并由此引发各种矛盾，后来不得不由政府出资修缮。
早在10年前，针对维修资金滥用问题，金鑫多次在公开场合警告：外销房的昨天，将会是商品房的明天。在他看来，外销房由于数量少，政府有能力埋单，但商品房的数量庞大，维修资金一旦被掏空，政府将无力埋单。
